2002年8月29日九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百一十三条的解释》，对于加大执行工作力度，解决欠债不还和法院判决、裁定执行难问题，维护法律权威和当事人的合法权益，具有重要意义。现将该立法解释所涉及的主要问题简要介绍如下：

一、立法背景
在我国目前建立社会主义市场经济秩序过程中，“欠债不还”问题引起了全社会的关注。“欠债不还”的广泛存在，对我国经济发展产生了巨大的消极影响：企业的商品生产和交换不能正常进行；由拖欠导致的连环拖欠，使企业资金周转受阻；借钱不还，银行不敢放贷，使银行业务无法正常进行；投资者担心投资合同不能履约，生产的产品不能卖出去；消费者担心自己付了钱，不能买回与价格相称的商品。信用危机对社会经济生活造成严重损害，也严重破坏了社会主义市场经济秩序的建立。欠债的原因是多方面的，合同纠纷、民事侵权、不当得利、缔约过错和犯罪行为都有可能引起债务。欠债不还的原因也是多方面的，市场经济秩序不完善、当事人无力偿还或者恶意拖欠、地方保护、法律规定存在缺陷都是因素之一。
   欠债不还现象的普遍存在引起了中央领导同志的高度重视，为解决欠债不还问题寻找法律对策也是司法机关普遍关心的议题。今年以来，全国人大常委会法工委多次邀请中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和公安部等中央政法机关负责同志和部分法律专家就解决欠债不还的法律对策问题进行研究，有关部门和专家提出了以下几种解决方案：
   （一）在刑法中增设“拒不偿还债务罪”
   对“恶意拖欠、拒不偿还合法债务，经债权人催告，三个月仍不归还，数额较大的”，规定为犯罪，以解决欠债不还问题。其主要理由是：
   1.诚实信用是我国民法的一项基本原则，其宗旨是维护市场经济秩序和当事人之间的利益平衡，它体现一定的道德基础。社会主义市场经济的健康有序发展在很大程度上有赖于当事人对信用的遵守。否则，正常的经济往来将无法进行。另一方面，由于市场经济争取可能的最大利益成为市场主体的追求。对诚实信用的维护仅仅依靠道德的约束是远远不够的。虽然根据民法规定，行为人如不遵守诚实信用原则，对债务拒不履行，对方当事人有权申请法院强制执行，但法院的强制执行办法存在明显不足，无法解决民事经济欠债问题。无法受到法律保障的债权势必使得民事经济活动主体对经济活动中的他方当事人的信用不复信赖。如此恶性循环，社会主义市场经济体制的健全更加举步维艰。因此，加大法律对信用制度的维护，以刑罚的方法规制欠债不还现象，可以说是为我国日益完善的社会主义市场经济体制建设保驾护航的一个有益举措。
   2.我国还没有健全的财产申报制度，现有法律法规不能有效解决实践中欠债不还的问题。首先，根据法律规定，由民事和经济纠纷引起的欠债不还不构成犯罪，因而有的债务人无所顾忌，甚至赖账。要解决这种状况，有效的办法就是设立欠债不还罪，将该行为犯罪化，达到促使债务人偿还债务或者采取有效措施达到偿还债务的目的。其次，根据法律规定，强制执行的条件必须有生效的法律文书、债权人提出申请、债务人有可执行的财产等条件。如果行为人无视法院的判决、裁定，拒不偿还债务，但又没有实施积极的抗拒执行判决、裁定的行为，或者没有造成严重后果，则无法追究刑事责任。设立拒不偿还债务罪则可以解决上述问题。
   3.在司法实践中，由于法院无从得知债务人的确切财产数额，因而也无法得知和确认债务人是否实施了隐藏、转移、变卖、故意毁损已被或者应被司法机关查封、扣押、冻结的财产的行为。如果设立拒不偿还债务罪，就可以给债务人以警示，无论其是否转移、隐匿财产，只要恶意欠债不还，就逃脱不了应负的法律责任。
   4.尽管刑法对某些由于欺诈行为引起的欠债不还行为，规定为犯罪，但对于通过合法手段或者正常渠道获取国家或者他人财产后拒不偿还的行为，刑法没有任何规定。虽然刑法第六十条规定：“没收财产以前犯罪分子所负的正当债务，需要以没收的财产偿还的，经债权人请求，应当偿还。”但在实践中，犯罪人一旦被定罪判刑，债权人的债权往往难以实现。只有增设拒不偿还债务罪，才能有效保护债权人的合法权益，并有效地避免非法讨债现象的发生。
   5.我国已经加入WTO，根据我国对世贸组织的承诺，我国将逐步向外国投资者开放国内市场。不有效解决目前已露端倪的欠债不还现象，将难以充分有效地保护中外当事人的合法财产和权益，从而影响正常涉外经济交往的进行，并有损于我国的国际形象。
   但有些司法机关和法律专家不同意在刑法中增设“拒不偿还债务罪”，认为增设此罪，存在以下几个问题：
   一是打击面太大。我国目前经济生活中欠债不还的现象确实存在，而且较为严重。从欠债不还的对象看，在农村，农民之间的借贷70%以上不能按时归还；在城市改制企业中，经过金融债权管理机构认定的欠债不还的企业占50%以上，这些基本上都是国有企业。他们欠债不还的原因十分复杂：有的是多年老厂，技术设备落后；有的是离、退休职工过多，企业负担过重；有的是经营管理不善，产品又没有市场，等等。如果适用“拒不偿还债务罪”，将这些行为规定为犯罪，则因此而被定罪判刑的人数不是一个小数，打击面过大，不仅无助于问题的解决，还会引发严重的社会问题。
   二是不利于市场经济的发展。在市场经济条件下，债务出现暂时的支付困难、支付不能的原因很复杂，很多情况下这是市场风险的正常现象。如果增设“拒不偿还债务罪”，虽然对解决欠债不还问题有一定效果，但同时也大大增加了市场主体从事投资和交易的法律风险和成本。市场主体在从事投资和交易活动时不得不过多考虑即使正常的市场风险发生，整个交易链条在某一环节断裂的话，自己也可能因无法还债被作为犯罪处理，这实际上人为地给投资和交易活动设置了法律障碍，不利于市场经济的发展。总的来看，弊大于利。
   三是混淆了民事责任和刑事责任的界限。债务主要是当事人之间的民事法律关系。在市场交易过程中，交易对象无力履行债务的风险始终是客观存在的。市场交易主体在选择交易对象时，应当充分考虑这种风险，慎重选择交易对象，将这种风险降低到最低程度。一旦选定交易对象，就要承担这种风险。换言之，对于正常债务中欠债不还的情况，债权人也要负一定责任。出现债务支付困难或者支付不能，正是市场主体承担交易风险的表现。民法规定的合同违约责任就是解决不能正常履行债务时的法律责任问题的。因此，将这种民事法律关系通过民事诉讼处理更为适宜。
   四是执法中难以操作。从司法实践看，要划清恶意拖欠债务不还与诈骗犯罪或者确实是一时无力偿还的界限，首先，应当确定债务的合法性。实践中欠债不还问题非常复杂，当事人对债务是否合法、债务的数额等往往存在争议，应当通过民事诉讼、仲裁等途径认定合同纠纷的民事责任，进而才能确定一方当事人是否应当偿还债务。如果发生民事纠纷后应当由哪一方当事人承担民事责任尚未确定的情况下，直接由一方当事人向人民法院提起刑事诉讼追究另一方当事人的刑事责任，受理案件的人民法院也无法操作。其次，要认定债务人“恶意拖欠”的关键是查清债务人的财务状况，而这正是人民法院执行工作的难中之难。如果能够查明债务人确有财产，则通过民事执行程序就可解决欠债不还问题。如果举不出证据证明债务人有财产，即使增设“拒不偿还债务罪”，也难以适用。
   五是不符合联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求。我国已经签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第十一条规定了禁止因债务监禁原则，即“任何人不得仅仅由于无力履行约定义务而被监禁”。如果把欠债不还规定为犯罪，确实无力偿还债务的人就会被追究刑事责任。一旦我国批准了该公约，刑法的这一规定就违反了我国政府应当承担的义务。
   （二）完善刑法第三百一十三条，加大对拒不执行法院判决、裁定罪的打击力度，加强和改善人民法院的强制执行工作，以维护法律权威和当事人的合法权益
   一些司法机关和法律专家认为，当前大量存在欠债不还的原因主要有两方面：一是一些当事人不熟悉法律，不善于运用法律保护自己的权利；二是由于存在司法不公和地方保护主义等原因，使有些债权人虽然起诉也得不到公正判决，或者胜诉了也执行不了。因此，当务之急是用足用好现有的法律手段，加大执行工作的力度，严惩拒不执行法院判决、裁定的犯罪，维护法律权威和当事人的合法权益。从司法实践看，刑法第三百一十三条拒不执行法院判决、裁定罪在执行中遇到了以下问题，建议通过立法解释予以明确：
   1.适用范围不明确。刑法第三百一十三条规定：“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的”，应当追究刑事责任。在司法实践中，对该条所规定的“裁定”是否包括人民法院依法执行支付令、生效的调解书、仲裁决定、公证债权文书等所作的裁定有不同认识，影响了对拒不执行人民法院这些裁定的行为追究法律责任。
   2.对有些国家机关工作人员搞部门和地方保护主义，利用职权严重干扰人民法院的执行工作，情节严重的行为，应当如何追究刑事责任不明确，难以切实维护法律文书的权威性、严肃性以及当事人的合法权益。
   根据立法法第四十四条的规定，全国人大常委会法制工作委员会邀请最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门和专家学者对刑法第三百一十三条的含义进行了研究，草拟了《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百一十三条的解释》，交九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议审议后通过。

二、立法解释的主要内容
 （一）明确刑法第三百一十三条规定的“人民法院的判决、裁定”的范围
   立法解释指出：“刑法第三百一十三条规定的‘人民法院的判决、裁定’，是指人民法院依法作出的具有执行内容并已发生法律效力的判决、裁定。人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁裁决、公证债权文书等所作的裁定属于该条规定的裁定。”
   人民法院依法作出的具有执行内容并发生法律效力的判决、裁定，是人民法院对当事人实体权利所作的结论性判定：既包括民事判决，如当事人必须给付金钱、交出物品，或者要求从事某一行为等；也包括刑事判决，如判处罚金、没收财产，判处犯罪分子赔偿被害人的经济损失等；还包括行政判决，如行政机关应当归还罚款或者应当给付赔偿金等。
   立法解释中所说的“支付令、生效的调解书、仲裁裁决、公证债权文书”，是当事人据以申请法院执行或者人民法院据以采取执行措施的生效法律文书。在民事诉讼的督促程序中，人民法院根据债权人的申请，经审理后认为债权、债务关系明确、合法的，即可向债务人发出支付令。债务人自收到支付令之日起十五日内不提出异议又不履行支付令的，支付令可以作为法院强制执行的根据。“生效的调解书”，是人民法院审结案件的一种方式，它是在人民法院的主持下达成的。民事调解书是双方当事人意思表示一致的产物，一般不发生执行问题。但在实践中，有些当事人达成调解协议后，不履行调解协议确定的法定义务。因此，当事人可以以调解书作为执行依据，向法院申请执行。“仲裁裁决”，是仲裁机构依法作出的发生法律效力的裁决书。依据仲裁法的规定，仲裁实行一裁终局制度。由于仲裁机构不是国家的审判机关，对仲裁裁决没有强制执行权，因此，一方当事人不履行仲裁裁决的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。受申请的人民法院经审查，认为仲裁裁决符合民事诉讼法规定的，应当予以执行。“公证债权文书”，是公证机关作出的赋予强制执行效力的法律文书。当事人之间的借款合同、借据、欠条等经公证机关公证后，就赋予公证债权文书以强制执行的效力。但公证机关没有强制执行权，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。受申请的人民法院经过审查，认为公证机关的公证债权文书符合民事诉讼法规定的，应当予以执行。
   执行是国家机关运用国家强制力，采取强制措施，迫使义务人履行法律文书确定的义务的行为。人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁裁决和公证债权文书等，往往涉及查询、冻结、划拨被执行人的存款，扣留、提取被执行人的收入，查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产。根据民事诉讼法的有关规定，人民法院在采取上述强制措施时，应当作出裁定。根据本立法解释，这些裁定属于刑法第三百一十三条规定的人民法院“裁定”的一部分。
   （二）明确了属于刑法第三百一十三条规定的“有能力执行而拒不执行，情节严重”的几种具体情形
   “有能力执行”是构成犯罪的一个前提条件，它表现为根据查实的证据证明，负有执行人民法院判决、裁定义务的人有可供执行的财产或者具有履行特定行为义务的能力。立法解释所列举的以下几种具体情形都表明了行为人不仅“有能力执行而拒不执行”，而且“情节严重”：
   1.被执行人隐藏、转移、故意毁损财产或者无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产，致使判决、裁定无法执行的。这是一种常见的拒不执行法院判决、裁定的行为。“隐藏、转移、故意毁损财产”的含义易理解，这里不再阐述，只讲一下该行为应当从何时算起以及如何理解“致使判决、裁定无法执行的”问题。
   在起草过程中，有人提出应当在“被执行人”前加“在人民法院的判决、裁定生效后”，因为如果法院的判决、裁定还没有生效，而对方当事人又没有申请财产保全，被执行人有权处置其财产，不应作为犯罪。还有人建议应当明确“在进入执行程序后”，理由是：判决、裁定即便已经生效，如果当事人没有向法院提出申请，也不会进入执行程序，有的人还可能放弃要求执行的权利。只有进入执行程序后，被执行人有以上行为的，才应当追究刑事责任。考虑到立法解释已经明确“人民法院的判决、裁定，是指人民法院依法作出的具有执行内容并已发生法律效力的判决、裁定”，人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁裁决、公证债权文书等再作裁定和“被执行人”的提法，已经清楚地表明该行为发生在执行阶段，因此，没有采纳上述意见。
   草案在表述该种情形时，曾写为“被执行人采取隐藏、转移、故意毁损财产或者其他恶意处分的手段，致使判决、裁定无法执行的”。在征求意见过程中，有的部门提出，“其他恶意处分的手段”含义不明确，执行中不好掌握，建议作明确规定。考虑到被执行人恶意处分财产的惯用手法是将财产转让给亲朋好友或者其他单位、个人，或者以很低的价格处理其财产，因此，立法解释将该种情形修改为“被执行人隐藏、转移、故意毁损财产或者无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产，致使判决、裁定无法执行的”，作为犯罪行为之一。
   应当指出的是，“致使法院的判决、裁定无法执行”是区分罪与非罪的界限，既包括由于被执行人的行为致使法院的判决、裁定最终无法执行的情况，也包括由于被执行人的行为，使法院的判决、裁定在执行中受到严重阻碍，只是在法院采取各种措施，排除阻碍后，才使法院的判决、裁定得以执行的情形。
   2.担保人或者被执行人隐藏、转移、故意毁损或者转让已向人民法院提供担保的财产，致使判决、裁定无法执行的。民事诉讼法规定，在案件受理前或者诉讼过程中，为了保证将来判决能够执行，或者为了避免利害关系人的合法权益受到难以弥补的损害，人民法院应当事人的申请，有权对一定的财物采取财产保全措施。对于起诉前人民法院根据利害关系人的申请，对被申请人的财产采取财产保全的，申请人必须提供数额相当的财产作为担保；对于人民法院在受理案件后、作出裁判前根据当事人的申请或者职权，对相关财产采取诉讼保全措施的，可以责令申请人提供担保。人民法院对裁定采取财产保全的财产，可以采取查封、扣押、冻结财产，或者清点被保全的财产，责令被申请人保管等法律规定的措施。对清点过的财产，被申请人可以使用，但不得转移、转让、变卖、毁损和隐匿。考虑到提供财产保全的主体是担保人（包括财产保全的申请人、被申请人和提供担保的第三者）或者被执行人（主要是债务人），因此，该行为的主体是担保人或者被执行人。
   3.协助执行义务人接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的。根据民事诉讼法的规定，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况。若被执行人有存款，人民法院应及时作出冻结、划拨存款的裁定，并向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位发出协助执行通知书；如果被执行人未按通知履行法律文书确定的义务，也没有储蓄存款，其他财产又不宜变卖，人民法院有权扣留、提取被执行人的收入，但应为被执行人及其所抚养的家属保留生活必需品。采取此项措施，必须得到被执行人工作单位的协助。因此，人民法院决定扣留、提取被执行人的收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书。协助执行义务人在接到法院协助执行通知书后，应立即采取措施。对于应当冻结被执行人存款的，应立即冻结，不准提取或者支付存款；应当划拨被执行人存款的，应把被执行人账户上的存款转移到申请执行人或者法院的账户上；应当扣留、提取被执行人的收入的，应将扣留、提取的被执行人的收入，转交申请执行人或者人民法院。协助执行义务人在接到人民法院协助执行通知书后，不履行协助义务，反而帮助被执行人转移、隐藏存款和被执行人个人收入，致使法院判决、裁定无法执行的，即构成犯罪。
   4.被执行人、担保人、协助执行义务人与国家机关工作人员通谋，利用国家机关工作人员的职权妨害执行，致使判决、裁定无法执行的。执行工作涉及双方当事人利益的得失。实践中，出于自己切身利益的考虑，一些被执行人、担保人、协助执行义务人不仅会想方设法不履行执行义务，而且还会在国家机关工作人员中为自己拒不执行法院判决、裁定寻找保护伞。有的与国家机关工作人员通谋，利用国家机关工作人员的职权或者影响给执行人员施加压力，设置障碍。一些国家机关工作人员，特别是有些地方的领导人，从狭隘的私利和地方保护主义出发，采取各种手段干扰、阻挠法院的执行工作：有的打电话、写条子威胁、利诱执行人员；有的调动、组织群众聚众哄闹、冲击执行现场，围困、扣押、殴打执行人员，毁损、抢夺执行案件材料、执行公务车辆和其他执行器械、执行人员服装及执行公务证件，致使判决、裁定无法执行。这种对抗人民法院执行工作的行为，严重妨碍了国家法律的执行，对法制的统一起了很大的破坏作用。为了纠正和遏制这种现象，立法解释明确将“被执行人、担保人、协助执行义务人与国家机关工作人员通谋，利用国家机关工作人员的职权妨害执行，致使判决、裁定无法执行的”行为，作为拒不执行判决、裁定罪的行为之一，目的在于通过严厉追究被执行人、担保人、协助执行义务人的刑事责任，排除干扰，使法院的判决、裁定得以执行。同时，为严厉惩处国家机关工作人员利用职权，妨碍执行判决、裁定的行为，立法解释又明确规定：“国家机关工作人员有上述第四项行为的，以拒不执行判决、裁定罪的共犯追究刑事责任。国家机关工作人员收受贿赂或者滥用职权，有上述第四项行为的，同时又构成刑法第三百八十五条、第三百九十七条规定之罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”
   5.其他有能力执行而拒不执行，情节严重的情形。在草案审议过程中，有的部门提出，该项规定具体指什么情形不清楚，如果实践中出现新的情况，由法院对该项法律解释中的“其他有能力执行而拒不执行，情节严重的情形”再作司法解释，也不严肃，因此建议删去该项。经研究后认为，立法解释规定的前四项情形主要是为解决欠债不还，针对财产方面拒不执行人民法院判决、裁定作出的解释。拒不执行人民法院判决、裁定的情形除涉及财产外，还包括拒不执行人民法院判决、裁定中规定应当履行的其他行为，如要求被执行人拆除违章建筑，迁出房屋或者退出土地，等等。如果删去解释第五项，对拒不履行这些行为的就难以追究刑事责任。因此，仍然保留了此项。
   应当指出的是，人民法院的判决、裁定包括民事、刑事、行政的判决、裁定，但立法解释所列举的四项具体情形仅是为了解决欠债不还，针对财产方面拒不执行人民法院判决、裁定的情形作出的解释，主要是与执行民事判决、裁定有关，未涉及拒不执行刑事和行政判决、裁定的具体情形。因此，该立法解释所列举的情形并不是拒不执行法院判决、裁定的所有情形。所以，立法解释表述为“下列情形属于刑法第三百一十三条规定的‘有能力执行而拒不执行，情节严重’的情形”，而没有表述为“刑法第三百一十三条规定的‘有能力执行而拒不执行，情节严重’，是指下列情形”。
   在草案审议过程中，不少常委委员和有的部门指出，目前执行难的问题情况比较复杂，有被执行人、担保人和协助执行义务人拒绝执行法院判决、裁定的原因，也有的是法院搞地方保护，判决不公正，还有的是法院工作人员在执行中故意拖延执行、徇私枉法，建议对此种行为如何追究刑事责任作出相应的规定。法律委员会认为，对于法院工作人员在审判活动中枉法裁判的，可依照刑法第三百九十九条徇私枉法罪定罪处罚。立法解释对国家机关工作人员与被执行人通谋，利用职权妨害执行的行为已作了规定，如果法院工作人员有上述行为，应当适用该规定予以追究。对于法院工作人员在执行工作中故意拖延执行或者枉法执行的刑事责任问题，目前法制工作委员会正在和有关部门进行研究，准备对刑法第三百九十九条作出相应的修改补充。
   当然，要从根本上解决欠债不还问题，刑法只是一种辅助手段，最主要的是要尽快建立、健全社会信用制度、财产申报制度、破产还债制度等一系列制度，提高全社会、全体公民诚信守约的法律意识，并变为自觉行动，唯有这样，社会主义市场经济秩序才有望真正建立起来。