解读《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》

　　黄太云

　　挪用公款归个人使用，是挪用公款罪的一个法定构成要件。鉴于检、法两家在该问题的理解上分歧较大，为消除歧见，准确、有效地适用法律打击挪用公款犯罪，2002年4月28日九届全国人大常委会第二十七次会议通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》。现就该立法解释的相关背景及理解与适用中应注意的几个问题说明如下：

　　一、立法解释的背景

　　刑法第三百八十四条第一款规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。”

　　最高人民法院于2001年9月18日作出了《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》，该解释规定，国家工作人员利用职务上的便利，以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用，或者为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用的，属于挪用公款归个人使用。

　　最高人民检察院2001年11月向全国人大常委会递交报告，认为最高人民法院发布的《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》，强调国家工作人员将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用，还必须“以个人名义”；将公款借给其他单位使用，必须“以个人名义”，而且还要“为谋取个人利益”的，才构成挪用公款罪，超越了其司法解释权限，给实际办案带来极大的困难：一是实践中存在大量的以单位名义挪用公款的案件，而以个人名义挪用的案件越来越少；二是要查明是否以个人名义很困难。正因为如此，检察机关办理的一大批挪用公款案件将被撤案或宣告无罪，给反腐败工作和社会稳定带来一些消极的影响。根据立法法第四十三条的规定，最高人民检察院向全国人大常委会提出了对刑法第三百八十四条条第一款规定中挪用公款“归个人使用”的含义作立法解释的要求。

　　最高人民法院认为：挪用公款罪一直是一个比较复杂的问题，1989年两高对此曾经有过一个司法解释，对挪用公款给单位使用的规定了两个条件：一是以个人名义挪用的；二是为谋取私利挪用的。1998年《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》，对挪用公款给私营独资企业或者私营合伙企业使用的，解释为属于挪用公款归个人使用。而对挪用公款给国有、集体企事业单位使用的，没有明确是否构成犯罪。实践中对这种情况也不以挪用公款罪追究。

　　1998年的司法解释实施以后，实践中又出现了挪用公款给单位（包括有法人资格的私有公司、企业）使用的是否构成挪用公款罪的问题。为了解决实践中存在的问题，最高人民法院于2001年10月对如何认定挪用公款归个人使用的问题作了司法解释。《解释》规定挪用公款给单位使用构成犯罪的，必须符合“以个人名义”或“为谋取个人利益，以个人名义”的条件。这主要是出于两个考虑：一是考虑到1989年“两高”解答对此已有类似的规定；二是考虑挪用公款是个人犯罪，不是单位犯罪。对于以单位名义挪用的，不管使用公款的对象是单位或者个人都不构成犯罪。对“以个人名义”的理解，应当包括以下三种情况：一是国家工作人员超出其职权范围挪用的；二是未超出其职权范围，但以其他非法手段将公款挪用给他人使用，如逃避会计监管挪用的；三是挪用人与使用公款人相互有约定，通过个人打交道的。“谋取个人利益”，既包括非法利益，也包括合法利益；既包括物质利益，也包括非物质利益。

　　鉴于司法机关对法律规定的挪用公款“归个人使用”的含义认识不一致，根据立法法第四十四条的规定，全国人大常委会法制工作委员会对上述问题专门听取了最高人民检察院的意见，又与中央政法委员会、最高人民法院、公安部及法律专家多次进行研究，拟定了全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》，经委员长会议讨论同意列入九届全国人大常委会第二十七次会议议程，经委员们审议讨论后通过。

　　二、挪用公款“归个人使用”立法解释的具体理解

　　在起草过程中，法律专家对刑法第三百八十四条规定的挪用公款归个人使用中的“个人”，是指挪用者将公款供本人和其他自然人使用没有异议，但对在什么情况下将公款挪用给单位使用的，也作为挪用公款“归个人使用”处理，有以下四种不同的观点：

　　第一种观点认为，对于以个人名义将公款挪用给单位使用的，不管挪用人是否谋取了个人利益，也不管单位的性质是私有还是公有，都应属于挪用公款归个人使用。对于以个人名义将公款挪用给单位使用，自己收取好处的，应当以受贿罪定罪处罚。

　　第二种观点认为，对于为谋取个人利益将公款挪用给单位使用的，不管单位的性质是私有还是公有，不管是否以个人名义，都应当属于挪用公款归个人使用。认为这种行为违反了公款的合法使用性，实际上是一种利益的交换，是归个人使用的一种方式。

　　第三种观点认为，行为人将公款挪用给单位使用的，不管是否以个人名义，也不论是否谋取个人利益，不论用款单位是国有、集体还是私营企业等单位，都不属于挪用公款归个人使用。

　　第四种观点认为，挪用公款罪应当解决的是单位对资金的占有权、使用权，保证国有资产不流失。因此，应当从单位的利益、挪用性质上考虑是否违法，而不应从使用者的身份去考虑。挪用公款行为本身就是违法，凡未经过批准或者超越职权，不管挪用给单位还是个人使用，都应以挪用公款罪定罪处罚。

　　经研究后认为，挪用公款罪侵犯的是单位对于公款的使用权，其实质是将单位公款非法置于个人的支配之下，也就是公款私用。这里所说的“私用”，不是看最终的公款使用者是个人还是单位，而是指个人非法支配、使用单位公款，侵犯了本单位对于公款的正常使用权。

　　立法解释规定以下三种情形属于挪用公款“归个人使用”：

　　（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的。无论本人、亲友还是其他自然人，相对于单位来讲都是个人。这是一种典型的挪用公款归个人使用的表现形式。

　　（2）以个人名义将公款供其他单位使用的。该种行为的关键是“以个人名义”，它是指打着个人的旗号。实践中多表现为在单位的出借款条上或者其他提供款项的文件上签的是个人的名字，且无单位的公章。这样，虽然把单位的公款借给了其他单位，但手续上反映的却是个人把钱借出。解释中的“供”是提供的意思，包括借出或者赠与。

　　公款属于单位，而非个人。虽然单位负责人在职权范围内有决定一定数额公款使用的权力，但那实际上是单位赋予其负责人代表单位正确支配、使用公款的权力，决不意味着单位授权其负责人可以个人名义任意非法支配、使用单位公款。以个人名义将公款供其他单位使用，本身就是将公款非法置于个人支配之下的一种表现形式。根据立法解释，以个人名义将公款供其他单位使用的，无需再看是否谋取个人利益，即可认定挪用公款“归个人使用”。

　　有的人认为，“以个人名义”，必须是借款、还款都以个人名义进行才能认定。这种观点没有全面理解“以个人名义”立法含意。立法解释所说“以个人名义将公款供其他单位使用的”，主要是管行为人是如何将单位公款提供出去的，从而进一步判断是否侵犯了本单位对于公款的占有、使用权。当然，借款、还款都以个人名义是一种典型的挪用公款。但在实践中，挪用公款的许多案件在案发时用款单位有的还没有开始还，有的根本就还不上，只有挪用人在出借款条上的个人签名。这种由于行为人对于公款的个人非法支配、使用，严重地侵犯了本单位对公款的支配使用权的行为，也是刑法挪用公款罪要管的。

　　（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。该行为属于“归个人使用”，主要是基于以下考虑：个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益，实际上是以公款谋取个人私利的一种方式，符合将公款非法置于个人的支配之下，公款私用的本质特征。“个人决定”，既包括行为人在其职权范围内决定，也包括超越职权决定。但是，单位集体讨论决定的，不属于“个人决定”。“以单位名义”，是指出借、提供公款的主体清楚地写着单位的名称，而非个人的名字。这里所说“其他单位”中的“单位”，与刑法第三十条中单位的范围是一致的，即包括公司、企业、事业单位、机关、团体。“谋取个人利益”，既包括合法利益，也包括非法利益；既包括谋取财产性利益，如钱物，也包括谋取非财产性利益，如为子女解决住房等。

　　在起草过程中，有的部门建议，凡是个人擅自决定以单位名义将公款供其他单位使用的，都应属于“归个人使用”，不应还有“谋取个人利益”的限制。考虑到“个人决定以单位名义将公款供其他单位使用”，有的在负责人的职责权限内，有的虽然超出了个人权限，属于擅自决定，但反映出来的毕竟还是单位与单位之间的用款关系，这与以个人名义将公款供其他单位使用大不相同。正如全国人大常委会法制工作委员会副主任胡康生在向全国人大常委会所作的立法解释说明中所指出的：“对于以单位名义将公款借给其他单位使用，应当区别情况处理。属于单位之间的拆借行为一般不应按挪用公款罪处理。但是，由个人决定以单位名义将公款借给其他单位使用，自己谋取利益的，实际上也是挪用公款私用的一种表现形式，应当属于刑法规定的挪用公款‘归自己使用’。”个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，个人未从中谋取个人利益的，不具备公款私用的本质特征。因此，没有采纳这个意见。“个人利益”是指具体的利益，而不是指挪用人和用款单位的负责人相互认识，关系不错，是好朋友等。

　　在起草过程中，有的建议，应将“个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的”行为以受贿罪定罪处罚。考虑到刑法对受贿罪要求行为人有非法收受他人财物的行为，而且一般要在五千元以上。对于实践中挪用公款后没有收受财物的，或者虽收受了财物但不到五千元的，或者只谋取了非财产性利益的，就难以定罪处罚。因此，立法解释没有采纳这个意见。

　　应当指出的是，实践中有的人利用职权个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，自己又没有从中谋取个人利益，但用款单位无力还款，给单位造成重大损失的，对挪用人可以渎职罪追究刑事责任。