近年来，我国信息产业发展非常迅猛，电信业已成为新的经济增长点。与此同时，少数不法分子利用信息产业发展过程中法律、法规不健全以及管理工作中存在的漏洞，非法经营国际及港澳台电信业务，给国家利益造成了巨大损失。司法实践中，由于对上述行为如何适用法律问题不明确，导致这类犯罪活动无法得到有效遏制。为此，最高人民法院于2000年5月12日公布了《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》，为依法打击扰乱电信市场管理秩序犯罪行为提供了有力的法律武器。

一、起草司法解释的有关背景
（一）非法经营国际及涉港澳台电信业务的基本情况
   非法经营国际电信业务和涉港澳台电信业务的情况在我国始发于1995年，主要集中在广东、上海。近年来，北京、福建、河南、浙江等地也多有发生，并呈愈演愈烈之势。概括地说，非法经营行为的主要表现形式有以下几种：
   1.与国外电信经营者勾结，利用租用的国际专线私设转接平台，经营国家来话业务，赚取国家应当收取的国际电话结算费用。例如：从美国打到中国境内的每一个国际长途电话，美方应当根据话费账单按照国际电信结算办法支付给我国0.7美元/分钟，但是通过租用的国际专线打进的国际电话不属于国家电话结算范围，就使得我国无法收取应当收取的国际结算费用，每年损失高达几亿元。
   2.与香港地区的机构或者人员勾结，利用香港打到内地不同地区电话费的价格差异，非法经营电话业务。例如：香港打到深圳的电话费为2.4港元/分钟，打到广东其他地区的电话费为3.7港元/分钟，打到国内其他地区的电话费为7.8港元/分钟，犯罪分子通过在深圳设立转接平台，转接本应直接打入内地的电话，从中获取差价。
   3.利用租用的国际专线非法经营国际传真业务。例如：广东查处的某公司非法经营国家传真业务案件，该公司在1996年至1997年8月期间，以低于国家资费30%的价格发展客户，仅10个月的时间就获取非法收入5000万元。
   4.利用特殊地理位置，在深圳私拉跨境通信线路；私设过境微波，在福建厦门利用无线移动通信信号覆盖台湾金门部分地域的条件，非法设立经营点，从事电话转接业务等。
   5.其他形式还有：非法经营国际电话回叫业务（call back）、利用国际互联网非法经营网络电话业务（IP电话）、网络传真业务（IP传真）等等。
   （二）非法经营国际及涉港澳台电信业务的危害性
   目前，世界各国电信业处于不同发展阶段，一些发达国家已经逐渐开放了国际电信业务市场。在国际电信业务资费方面，发展中国家的国际电信业务资费水平普遍高于发达国家，因此，存在一定的价差。在这种背景下，非法经营国际电信业务行为的危害主要有以下几个方面：
   1.扰乱电信市场管理秩序。按照1990年9月3日《国务院批转邮电部关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序请示的通知》（国发1990〔54〕号）的规定，我国国际电信业务由邮电部门统一经营。为了保护和促进我国国际及港澳台电信事业的发展，按照国家的总体部署，在短期内我国仍将实行统一经营管理的战略方针。即使开放这一市场，也必须在国家的严格管理之下有序进行。无论从哪个角度说，未经电信主管部门许可，逃避国家监管，非法经营国际及港澳台电信业务的行为，都将严重破坏电信市场管理秩序，不利于电信事业的顺利发展。
   2.逃避国家对电信网的安全监控，为国外敌对势力进行情报、窃密等活动提供了方便条件，对国家安全和社会稳定构成威胁。
   3.造成巨大经济损失。据中国电信的有关部门估算，仅利用租用的国际专线非法经营国际电信业务一项，每年给中国电信造成的国际业务损失就达几十亿元，也使国家税收大量流失。
   （三）查处非法经营国际及港澳台电信业务行为遇到的问题
   1.行政处罚力度明显不够。除国务院有关文件及电信管理部门的规章以外，目前尚无行政法规。依照规章或者地方性法规对非法经营行为进行处罚，只能给予警告、几万元罚款等处罚。对于非法经营数额较大、情节严重的非法经营行为难以起到惩戒作用。
   2.对非法经营行为予以刑事处罚的法律依据不明确。1997年4月，上海普陀区法院曾对被告人苏宗胜于1996年实施的非法经营国际电信业务行为（涉案金额达40余万元），依照修订前刑法以投机倒把罪判处有期徒刑6个月，罚金2万元。刑法修订后，将投机倒把罪分解为非法经营罪等罪名，对非法经营国际电信业务行为能否依照刑法第二百二十五条第（四）项“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”的规定，以非法经营罪定罪处罚存在争议，导致许多已经掌握充分证据的案件无法起诉审判。
   （四）加入WTO与依法打击非法经营国际电信业务行为的关系
   据了解，许多发展中国家在签订《基础电信协议》或者作出承诺时，都根据本国国情，特别是基于国家安全的考虑，采取逐步开放电信市场的做法，包括限制外资比例和逐步放开允许外资进入的电信业务领域。从这个意义上说，经营国际电信业务即使是在入世以后仍属于严格管制的范围，对于未经批准擅自经营国际电信业务的行为应当予以惩处。
   非法经营国际电信业务的行为人大多是受利益驱动，通过租用国际专线经营国际来话业务，或者利用国际与国内电信资费的价差获取利润等方式经营国际电信业务。随着电信市场竞争的加剧，国际电信资费的下降，非法经营国际电信业务行为仍将存在。尽管电信资费下降会使非法经营行为获利减少，但是由于价差的存在，还会给非法经营行为提供获取利润的空间。即使我国电信资费与其他国家持平，非法经营行为人也必将采取其他手段从事非法经营行为，从其他途径获取利益。随着电信全球化的发展，一些发达国家的电信公司为了在竞争中取胜，采取各种方式进入发展中国家的电信市场，通过发展中国家的不法分子从事地下经营活动。而对于在发展中国家内从事非法经营的人来说，只需付出较少的费用甚至不需付出任何成本就可获利，而最终遭受损失和破坏的是国家电信市场利益和秩序。因此，为了在我国加入WTO以前净化国内电信市场，为电信业务市场开放和迎接国际挑战创造良好的平等竞争环境，同时也为国家信息安全管理提供基础保证，为入世后依法加强对非法经营行为的法律制裁赢得主动，有必要制作相关的司法解释。

二、适用解释应当注意的几个问题
（一）对非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为的定性问题
   正如上文介绍的情况，经营国际电信业务必须得到行业主管部门的批准，否则，即属于扰乱电信市场管理秩序的非法经营行为。对于情节严重的，按照刑法第二百二十五条第（四）项“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”的规定，以非法经营罪定罪处罚是适宜的。
   （二）关于“情节严重”“情节特别严重”的认定问题
   解释第二条、第三条对此问题作了规定。其中第二条针对非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务行为的特点，列举了两种认定“情节严重”的情形，即“经营去话业务数额在100万元以上”或者“经营来话业务造成电信资费损失数额在100万元以上”。从实际查处的情况看，非法经营国际电信业务行为虽然包括去话业务和来话业务两种，但主要是来话业务。以从国内租用国际专线经营国际长话业务为例，行为人以商务用途之名租用国际专线后，与境外合作者取得联系，接通专线，由境外合作者在境外通过各种形式的广告招徕用户，使用专线的境外一端向国内打电话，在境外合作者向用户收取电话费后，与行为人按比例分成。根据租用人非法经营来话业务的分钟数乘以在合法电信业务中我国应当得到的每分钟国际结算价格，可以计算出因非法经营行为给国家造成的电信资费损失数额。根据这一数额的大小，决定是否定罪处罚。实际上，对经营来话业务的非法经营行为，认定造成电信资费损失数额相对容易一些，如果要查证经营数额则比较困难，因其经营行为主要发生在境外，相关证据材料较难取得，因此，对来话业务以损失数额为定罪标准是行得通的。同样道理，由于经营去话业务的行为主要发生在国内，而且在国内以明显低于市场的价格招徕用户极易被行业主管部门查获。虽然这种行为发生得不多，但的确存在，而且其经营数额相对比较容易获取，即根据话务单记载的行为人非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务的总时长（分钟数）乘以行为人每分钟收取的用户使用费，可以求得经营数额，进而根据经营数额的大小决定是否追究刑事责任。
   （三）关于解释第七条、第八条、第九条的规定
   解释第八条“盗用他人公共信息网络上网账号、密码上网”行为是当前伴随着网络通讯技术发展而产生的一种新的犯罪形式，相对于一般的盗窃行为而言，这种手段更为隐蔽而不易被查获，社会危害比较严重。第七条“将电信卡非法充值后使用”以及第九条“以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话”的行为，以前虽也时有发生，但由于定性问题一直没有明确，导致对这些行为或是定性不同或者不予追究。解释的规定，无疑为打击上述犯罪行为提供了明确的法律依据。